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“兵马未动,粮草先行”香港特区政府发布《规管虚拟资产服务提供者》咨询文件

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昨日,香港证监会行政总裁欧达礼表示,将公布全新虚拟资产交易平台发牌制度,以防止任何类型的虚拟资产平台洗黑钱。欧达礼指出,发牌制度推出后,所有于香港营运、或以香港投资者为目标客户的虚拟平台,都必须申请牌照,受当局监管。此消息一出,币圈炸成一片,当即坐守证监会官网,等待新制度的推出。

近年来,虚拟货币和其他虚拟资产的交易量大幅增加。虽然虚拟资产极具发展潜力,但亦对全球金融系统构成重大的洗钱及恐怖分子资金筹集风险。由于虚拟资产具有匿名买卖及无须经认可中央系统处理等性质,因此比传统的转让、资产保管或托管等方式面对更高的洗钱及恐怖分子资金筹集风险。不法分子可利用这些特点,通过金融系统进行多层或转换交易,将犯罪收益洗净。此外, 虚拟资产投机性高,而且经常涉及诈骗、保安漏洞和市场操控,对投资者保障带来重大挑战。

早在去年,证监会就提出监管沙盒供虚拟资产交易平台自愿申领牌照,但只限于证券型代币。据香港区块链协会 HKBA 主席唐仪表示,目前香港证监会还没正式颁发任何一张 Virtual Asset Trading Platform VATP 牌照。尽管之前BC科技集团宣布旗下OSL平台已在原则上获得证监会的原则性批准函,但这只是上市公司披露的消息,不是证监会 SFC.HK 正式发布的牌照公告。

证监会官方文件没有等到,香港特区政府财经事务及库务局的咨询文件在11月3日顺势推出,文件旨在就修订香港法例第615章《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》收集公众意见。拟议建立虚拟资产服务提供者发牌制度 ,规定任何人士如有意在香港从事虚拟资产交易平台的受规管业务,须向证券及期货事务监察委员会(证监会)申请牌照,并符合适当人选准则,而持牌人须遵守 《打击洗钱条例》附表 2 所订的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他旨在保障投资者的规管要求。

以下为《有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询》内容摘要:

目前,全球各地正争相发展金融创新科技,香港作为国际金融中心,需要把握虚拟资产和相关科技带来的发展机遇。在虚拟资产行业的发展尚在起步阶段之时引入规管,既可减低该行业的洗钱及恐怖分子资金筹集风险, 为投资者和客户提供适当的保障,亦能促进金融创新科技的妥善有序发展及应用。政府会参考证监会的自愿发牌制度,在《打击洗钱条例》下建立虚拟资产服务提供者的法定监管制度,以实施特别组织的最新规定。

建议将虚拟资产交易所纳入规管范围

为实施特别组织的规定,我们建议修订《 打击洗钱条例》,建立虚拟资产服务提供者发牌制度,规定持牌人须符合与其他金融业相若的适当人选准则。持牌虚拟资产服务提供者,须遵守《打击洗钱条例》附表 2 所载的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定,以及其他旨在确保市场稳健和保障投资者利益的规管要求 。为确保一致性,在拟订《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供者发牌制度时,政府会参考证监会就虚拟资产交易平台制订的自愿发牌制度。

根据特别组织的标准,虚拟资产服务提供者是指以业务形式从事与虚拟资产有关的特定活动,包括:

(i)进行虚拟资产与法定货币的交易;

(ii)进行一种或多种虚拟资产互相交易;

(iii)转移虚拟资产;

(iv)为虚拟资产提供托管或管理服务,或提供控制虚拟资产的工具;

(v)为发行虚拟资产提供相关的金融服务。特别组织将虚拟资产界定为「以数字形式表达价值的资产,而有关资产可以数字形式买卖或转让,或用作支付或投资用途」。

参考特别组织的标准及经评估香港虚拟资产活动的风险后,我们建议将经营虚拟资产交易所的业 务指定为《打击洗钱条例》下的「受规管虚拟资产活动」,并规定任何有意从事受规管活动的人,向证监会领取虚拟资产服务提供者牌照 , 并符合适当人选准则和其他规管要求。虚拟资产交易所是指容许或邀请客户落盘,以货币或虚拟资产(不论是否同一种虚拟资产)买入或卖出任 何虚拟资产,并在业务过程中曾保管、操控、控制或管有任何货币或虚拟资产的交易平台。 

私人交易平台(即只提供平台让虚拟资产买家和卖家展示买盘和卖盘(不管是否设有自动对盘机制),然后在 该平台外进行买卖)若不会在任何时间管有客户的金钱或虚拟资产,而实际交易在该平台外进行,则不属规管范围内。

根据特别组织的定义,我们建议将虚拟资产具体界定为以数字形式表达、计算或储存资产价值的单位;其目的(或拟议目的)是作为公众接受的交易媒介,以为货物或服务付款、清偿债项或作投资用途;并可以电子方式转移、储存或买卖。

虚拟资产的定义不包括法定数字货币(包括央行发行的数字货币),以及受《证券及期货条例》(第 571 章) 规管的金融资产(例如证券和认可结构性产品)。根据特别组织的定义,不可转移、交易或互换的封闭式、有限用途产品(如飞行里数、信用卡奖赏、礼品卡、顾客奖赏计划、游戏代币等),亦不属虚拟资产。特别组织的标准适用于所有虚拟资产(无论其价值是否稳定),因此声称有资产作担保,皆以稳定其价值的虚拟资产(所谓的「稳定币」),亦属受规管的虚拟资产。除了虚拟资产交易所外,特别组织所规管的虚拟资产活动,亦可能以其他营运模式进行(例如独立的虚拟资产付款或托管服务)。不过,虚拟资产交易所是现时在香港规模较大,发展较成熟的业务。为开拓金融创新和数字转型带来的商机,并减低其风险,政府认为需要为虚拟资产交易所建立发牌制度。

据了解,虚拟资产交易所以外的其他虚拟资产活动在香港并不普遍。以独立业务模式在香港运作的虚拟资产付款系统或托管服务的公司,数目有限。过去几年,证监会再三作出声明后 ,首次代币发行在香港亦未再有出现。香港有少量场外交易活动和加密货币柜员机。但是, 有关交易需涉及金融机构 (以兑换至法定货币),因此可透过金融机构的打击洗钱及恐怖分子资金筹集措施掌握有关交易的资金流向。从事有关业务的人亦与其他公司或人士一样,须举报可疑交易,以及实施联合国安全理事会颁布的针对性金融制裁。我们会定期检视有关行业的发展情况,并在适当时考虑是否将有关业务纳入规管。为此,发牌制度会提供一个框架,以便有需要时可将虚拟资产交易所以外的其他虚拟资产活动纳入规管。任何人士有意经营受规管的虚拟资产交易所,须向证监会申请牌照,方可成为《打击洗钱条例》下的持牌虚拟资产服务提供者。

建议仅香港本地营业公司可申请虚拟资产服务提供者牌照

要建立具规模的虚拟资产交易所,需有合适的架构以确保延续性。因此,我们建议只有在香港成立并有固定营业地点的公司,方可申请虚拟资产服务提供者牌照 。 不具备法人地位的自然人或商业模式(例如独资经营或合伙),均不符合资格申请虚拟资产服务提供者牌照。要求申请人有固定营业地点,可确保证监会以此监管持牌虚拟资产服务提供者的操守和合规情况。 与其他受《打击洗钱条例》规管的金融机构一样,申请人必须符合《打击洗钱条例》订明的适当人选准则,才可领取虚拟资产服务提供者牌照 。

除提出申请的公司外,适当人选准则亦适用于该公司的所有负责人员和最终拥有人。有关人士的变更,须事先获得证监会批准。 在考虑个别人士是否适当人选时,证监会会考虑各种相关因素,包括该人是否曾在任何地方被裁定干犯洗钱或恐怖分子资金筹集罪行或其他严重罪行,或曾被裁定与 欺诈、舞弊或不诚实行为有关的罪行;该人是否曾经违反或有可能不遵守适用于持牌虚拟资产服务提供者的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定或其他规管要求;该人的经验和相关资历;以及该人是否信誉良好和财政稳健(例如并非正进行破产或清盘法律程序)。

为确保持牌虚拟资产服务提供者的管理素质,申请人须委任最少两名负责人员,以确保持牌人日后遵守打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求,并在持牌人违反规定或不符合要求时负上个人责任。与《证券及期货条例》下的持牌法团一样,持牌虚拟资产服务提供者的所有执行董事必须是证监会批准的负责人员。 持牌虚拟资产服务提供者须遵守《打击洗钱条例》附表 2 所载的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定。

持牌虚拟资产服务提供者须遵守相关规管要求

此外,由于虚拟资产业务属高科技行业并具有高投机性,持牌虚拟资产服务提供者须遵守一套健全的规管要求,确保持牌人有充分的能力和知识妥善经营虚拟资产业务,以减低因系统故障、保安漏洞或市场操控对投资者造成的风险。

参考自愿发牌制度,我们建议赋权证监会对持牌虚拟资产服务提供者施加发牌条件,执行下列规管要求,并在有需要时作出修订:

(a) 只限专业投资者 ︰ 持牌虚拟资产服务提供者在初期只可向专业投资者提供服务 。证监会会继续监察市场状况,并视乎市场的成熟程度再检视其要求;

(b) 财政能力︰持牌虚拟资产服务提供者应有足够财政能力经营虚拟资产业务,包括合乎视乎业务性质所订立的已缴款股本及流动资产要求;

(c) 知识和经验︰ 持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体(即与该提供者有控权关係的独立企业实体)须有良好的企业管治架构,其职员亦须具备所需的知识和经验,以便有效履行职责;

(d) 业务稳健程度 ︰持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体应以稳健的营运模式经营虚拟资产业务,并确保不会损害客户和公众利益;

(e) 风险管理︰持牌虚拟资产服务提供者须制订适当的风险管理政策和程序 ,以减低受规管的虚拟资产活动所产生的洗钱及恐怖分子资金筹集风险 、网络安全风险和其他风险 。有关政策和程序须与业务的规模和复杂程度相称;

(f) 分隔和管理客户资产︰ 持牌虚拟资产服务提供者须把客户资产存放于有联系实体, 借此将有关资产分隔。持牌人亦须落实适当的政策和管治程序, 妥善管理和保管客户资产(包括虚拟资产);

(g) 虚拟资产的挂牌和交易政策 ︰ 持牌虚拟资产服务提供者须就在其平台上的虚拟资产挂牌和交易安排,落实和执行妥善的政策。持牌人容许虚拟资产在其交易所挂牌交易前,亦须就有关虚 拟资产进行一切合理的尽职审查;

(h) 财务汇报及披露 ︰ 持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体须遵守指明的审计及披露规定,并公布经审计的帐目;

(i) 预防市场操控及违规活动︰持牌虚拟资产服务提供者须制定和实施监控政策及措施 ,监察在其平台上的交易活动,以识别、预防和报告涉嫌市场操控或违规的交易活动;

(j) 预防利益冲突 ︰为避免利益冲突, 持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体不可从事坐盘交 易 。 此外,持牌人及其有联系实体须在企业架构内不同职能之间建立适当的防火墙 ,以免产 生利益冲突;亦须订立政策,以消除、避免、管理或披露雇员因进行虚拟资产交易而产生的实 质或潜在利益冲突。

建议制定开放式牌照以利长期投资

虚拟资产服务提供者须符合相关规定,才可向证监会领取牌照。持牌虚拟资产服务提供者如违反打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求,证监会会进行调查及执法行动,并会对违规的持牌人进行行政处分。我们预期持牌虚拟资产服务提供者需大幅投资,建立达相当规模和技术的系统,以营运具有竞争力的虚拟资产交易所。为具有确定性的营商环境的持牌人提供长期的有利投资环境,我们建议将有关牌照修订为开放式牌照,只要持牌虚拟资产服务提供者继续营运,亦未被证监会暂时吊销或撤销其牌照(例如由于违规),其牌照即继续有效。

建议虚拟资产服务提供者牌照豁免给予180天过渡期

虚拟资产交易所是不同于其他受《打击洗钱条例》规管的传统金融业或指定非金融业的新型业务,因此我们不建议就虚拟资产服务提供者的发牌规定提供豁免。但在自愿发牌制度下作为持牌法团的虚拟资产交易所,则会继续受《证劵及期货条例》的规管,并须遵守同一套打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求。

我们建议在发牌制度实施 180 天后(具体日期待定), 所有经营受规管活动的虚拟资产交易所 均须持有证监会发出的有效牌照。如无牌经营,即属刑事罪行。为免本地投资者因无牌虚拟资产交易所而蒙受损失,我们建议,除持牌虚拟资产服务提供者外,禁止本地或境外的任何人士向香港公众积极推广不受规管的本地虚拟资产活动或境外的类似活动(即与虚拟资产交易所有关的服务)。

证监会会被赋权,以监管持牌的虚拟资产服务提供者在执行《打击洗钱条例》下的法定打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定及其他规管要求的合规情况,包括进入持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体业务处所进行例行视察、要求提供文件和其他纪录、调查违规情况、以及对违规行为施加行政处分,包括谴责、勒令作出纠正、行政罚款及暂时吊销或撤销牌照。

证监会获得赋权,在有理由相信持牌虚拟资产服务提供者有违规的情况时,委任核数师查核持牌虚拟资产服务提供者和其有联系实体的业务状况。此外,证监会亦可在必要时向法庭申请禁制令,防止持牌虚拟资产服务提供者继续违规。

虚拟资产交易所若有违规行为,可能会为投资者带来重大损失。因此,政府认为需要赋权让证监会在紧急情况下,保障持牌虚拟资产服务提供者的客户的资产,并防止持牌虚拟资产服务提供者的不当行为令客户资产流失。我们建议参考《证券及期货条例》中类似的赋权条文,赋予证监会干预权力,以便在有需要时,限制或禁止持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体的运作。

具体而言,我们建议赋予证监会以下权力:

(a) 禁止持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体进一步参与任何交易 ,以及规定持牌虚拟资产 服务提供者和其相关实体只可以指定的方式运作其业务;

(b) 限制持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体处置(或以其他方式处理)其财产(包括客户资产和其他财产);

(c) 规定持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体以指定方式持有财产,以确保财产可偿付债务。

建议针对无牌经营的虚拟资产活动刑罚需要有足够的阻吓作用

虚拟资产业务在虚拟世界运作,无论是在洗钱及恐怖分子资金筹集或诈骗等其他犯罪活动方面,都有较高的潜在风险。因此,针对无牌经营的虚拟资产活动的刑罚需要有足够的阻吓作用。我们建议,任何人士无牌从事受规管的虚拟资产活动,即属刑事罪行,经公诉程序定罪,可被监禁七年和罚款 500 万元;如有关罪行是持续的罪行,则可就该罪行持续期间的每一日,另处罚款 10 万 元。

我们亦建议,任何人士在申请牌照的相关情况下,就任何事项作出虚假、具欺骗性或具误导性的陈述,即属犯罪,经公诉程序定罪,可被监禁两年和罚款 100 万元。

如持牌虚拟资产服务提供者及其负责人违反法定打击洗钱及恐怖分子资金筹集要求,可被刑事起诉,经公诉程序定罪,可被监禁两年及罚款 100 万元。他们亦要面对行政处分,包括谴责、勒令作出纠正,罚款(最高金额为 1000 万元,或因违反打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定或其他规管要求的不当行为而获取的利润或避免的开支金额的三倍,以金额较高者为准),及暂时吊 销或撤销牌照。

上述罚则与适用于受《打击洗钱条例》 规管的金融机构的罚则相若。基于虚拟资产带来诈骗投资者的风险,我们建议任何人士为诱使他人购入或出售虚拟资产作出虚假或罔顾实情的失实陈述,不论是在持牌虚拟资产交易所内或之外进行(或建议进行) 有关交易,均属犯罪,可被监禁两年及罚款 100 万元。

我们建议修订《打击洗钱条例》第 6 部,赋权打击洗钱及恐怖分子资金筹集复核审裁处处理有关人士就证监会在虚拟资产服务提供者发牌制度下所作出的相关决定而提出的上诉。

附:《有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询

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